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Plano Nacional de Educação permite avanços no acesso à escola, mas não cumpre a maioria das metas
29/08/2025
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Efeitos da pandemia de covid-19 na aprendizagem e sucessivos cortes orçamentários comprometeram a sua implementação
Responsável por definir metas para todas as etapas da educação pública e privada do Brasil, o atual Plano Nacional de Educação (PNE), criado pela Lei nº 13.005, de 2014, chega a seu último ano de vigência sem cumprir a maioria de seus objetivos. Mesmo assim, impulsionou avanços significativos no acesso a escolas, especialmente na educação infantil e no ensino fundamental. Pesquisadores analisam que essa trajetória de ascensão foi impactada negativamente pela pandemia de Covid-19 e pela falta de financiamento adequado para o desenvolvimento de políticas públicas.
Com foco na universalização do acesso à educação básica, o PNE teve sua primeira edição entre 2001 e 2011, sendo que de 2012 a 2014 o país ficou sem plano. Privilegiando ações na mesma direção, o PNE em vigor atualmente, que é o segundo criado depois da Lei de Diretrizes e Bases (LDB), de 1996, tinha a previsão de acabar em 2024. Porém ele foi prorrogado pelo Congresso Nacional até dezembro de 2025.
De acordo com levantamento da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, somente quatro de suas 20 metas foram cumpridas. Uma delas foi aumentar as matrículas de alunos na educação profissional técnica de nível médio. O PNE também previa elevar as médias do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb), em todas as etapas do ensino. O quarto propósito alcançado era elevar o percentual de professores com pós-graduação na educação básica. Outra meta se refere ao crescimento do número de docentes no ensino superior com mestrado. A proposta era titular 60 mil pessoas anualmente, objetivo que foi superado em 2017, mas sofreu uma leve queda em 2022, quando 59,3 mil professores se tornaram mestres.
Além desses objetivos, o PNE vigente estabelecia que até o seu término todas as crianças brasileiras de 4 e 5 anos teriam acesso à educação infantil. Os resultados mostram que, em 2024, o país ficou próximo da meta, chegando a 94,6%, conforme relatório do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), do Ministério da Educação (MEC), publicado em junho (ver gráfico abaixo). No ano passado, 5,8 milhões de crianças nessa faixa etária frequentavam escolas, enquanto outras 425 mil, ou 5,4% do total, estavam excluídas das instituições de ensino.
Até o final da vigência do plano, 50% das crianças brasileiras com até 3 anos deveriam estar frequentando creches, porém o percentual ficou em 41,2% em 2024, segundo levantamento do Inep. Isso significa que 4,8 milhões de alunos nessa faixa etária estavam na escola naquele ano, enquanto outros 6,8 milhões ficaram de fora. Em 2016, cerca de 3,8 milhões de crianças com essa idade frequentavam escolas, ou 31,8% do total, e outras 8,3 milhões não estavam matriculadas.
“Ao longo da vigência do atual PNE, o Brasil melhorou a cobertura da educação infantil. Embora as metas não tenham sido alcançadas, há que se comemorar a inclusão de mais de 1,5 milhão de crianças de até três anos em creches”, pondera Alvana Maria Bof, coordenadora-geral de Estudos Educacionais do Inep e uma das autoras do levantamento. De acordo com o relatório do 5º Ciclo de Monitoramento das Metas do Plano Nacional de Educação, de 2024, no entanto, parte do avanço se deve à redução da demanda, na medida em que o número de pessoas em idade pré-escolar caiu no país.
No ensino fundamental, parte da proposta era universalizar o acesso para toda a população de 6 a 14 anos. O objetivo não se concretizou, mas o país conseguiu sair do patamar de 96,7% registrados em 2012 para 98% dos estudantes dessa faixa etária matriculados nas escolas em 2018, como informa o Inep. A partir de 2019, contudo, esses avanços retrocederam e, em 2024, o percentual era de 95,8%.
O plano previa ainda que pelo menos 95% dos alunos concluíssem essa etapa de ensino até os 16 anos. O valor saiu do patamar de 68,2%, em 2012, para 85,9%, em 2024. Outra meta buscava universalizar o acesso à escola para estudantes de 15 a 17 anos. O Brasil chegou perto. Em 2024, 94,7% dos alunos dessa faixa etária estavam matriculados em escolas, contra o percentual de 88,8% registrado em 2012. Mesmo assim, cerca de 618 mil estudantes de 6 a 17 anos permaneciam sem acesso a instituições de ensino no ano passado, segundo levantamento da Campanha Nacional pelo Direito à Educação
Para a pedagoga Márcia Aparecida Jacomini, da Universidade Federal de São Paulo (Unifesp), o fechamento de escolas em 2020 e 2021, por causa da pandemia, foi um dos motivos que levaram ao descumprimento de algumas metas. “Muitos estudantes abandonaram os estudos ou não tiveram aprendizagem adequada, devido à falta de acesso a dispositivos para participar de aulas on-line”, considera. O pesquisador na área de educação Adriano Souza Senkevics, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), concorda. “A pandemia rompeu com uma trajetória ascendente de ampliação de acesso em todas as etapas da educação básica”, lamenta.
Ao fazer um balanço do PNE, o sociólogo Maurício Ernica, da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), avalia que o descumprimento da maioria dos objetivos não torna o plano irrelevante. “Os propósitos estipulados funcionam como ‘enunciados de ambição’ e, muitas vezes, propõem avanços maiores do que as capacidades institucionais e orçamentárias de governos”, diz. “Ainda assim, essas formulações cumprem a função de dar uma direção à ação governamental e à mobilização social.”
No entanto, apesar de reconhecer o valor do plano como uma orientação normativa, Ernica aponta as desigualdades educacionais como o principal problema do legado deixado pelo atual PNE. De acordo com o pesquisador, ao estabelecer percentuais médios de atendimento que devem ser cumpridos em cada etapa de ensino, a proposta acaba escondendo defasagens de aprendizagem entre meninos e meninas, alunos pretos, pardos e brancos e estudantes com diferentes níveis socioeconômicos. É o que acontece no ensino médio, por exemplo (ver gráfico abaixo). Em 2023, 55% dos jovens entre 15 e 17 anos frequentavam ou concluíram essa etapa escolar, sendo a maioria branca. “Os percentuais de acesso à escola entre pessoas negras e indígenas são mais baixos do que a média nacional e o PNE atual não estabelece mecanismos para lidar com essa questão”, destaca.
Em artigo publicado neste ano na revista Dados, Ernica e colaboradores constataram que, no Brasil, o aumento das notas do Ideb em determinadas escolas e redes de ensino está associado ao crescimento das desigualdades. Isso significa, segundo o pesquisador, que avanços nas médias de desempenho escolar tendem a ser puxadas por grupos sociais específicos, como alunos brancos e de níveis socioeconômicos mais altos, enquanto entre estudantes negros e de níveis socioeconômicos baixos a aprendizagem não segue o mesmo padrão de aumento (ver Pesquisa FAPESP nº 264).
Nesse cenário, o pesquisador defende a criação de políticas públicas voltadas a estudantes de grupos sociais mais expostos ao risco de ter desempenho baixo. A pesquisa analisou dados da proficiência dos estudantes de todos os municípios brasileiros medidos pelo Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb). Os pesquisadores avaliaram, para cada município, o nível de aprendizagem do conjunto dos estudantes e as desigualdades de aprendizagem entre grupos sociais definidos por raça, sexo e nível socioeconômico.
“O próximo plano, previsto para vigorar a partir de 2026, incorpora avanços significativos em relação ao combate das desigualdades de aprendizagem”, informa José Francisco Soares, professor emérito da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). “Entre outros pontos, ele determina que as disparidades no desempenho entre diferentes grupos sociais constituem resultados a serem monitorados e enfrentados pelas redes de ensino”, acrescenta o pesquisador. De acordo com Soares, por causa dessa mudança, o Ideb deverá ser substituído ou complementado por um novo instrumento, que não apenas meça os níveis de desempenho, como também monitore desigualdades entre grupos sociais. Segundo Ernica, o novo PNE deverá dar visibilidade para as modalidades educacionais de educação do campo, indígena, quilombola e bilíngue de surdos.
Para Andressa Pellanda, coordenadora-geral da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, o próximo PNE avança em relação à edição vigente ao incorporar objetivos direcionados a populações historicamente vulneráveis. Ela destaca que o novo plano dá maior atenção à educação digital, embora apresente lacunas nesse sentido. “O ensino de tecnologia tem foco instrumental, abordando questões de acesso e conectividade, sem incorporar perspectivas críticas e objetivos voltados à educação midiática”, analisa.
Outros problemas do PNE que se encerra em 2025 envolvem o atendimento escolar a alunos da educação especial. Com a proposta de acolher em classes comuns 95% da população de 4 a 17 anos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e com altas habilidades ou superdotação, o plano conseguiu contemplar 41,8% dessa parcela da população até 2024. Considerando a série histórica, o percentual equivalente em 2013 era de 37%. “O país obteve um pequeno avanço na inclusão de alunos com deficiência em classes comuns, mas não garantiu condições adequadas para a sua aprendizagem”, afirma Senkevics, do Ipea. “Isso inclui o uso de recursos de acessibilidade, como rampas, elevadores adaptados e tecnologias assistivas, a exemplo de leitores de tela e legendas, além da presença de profissionais capacitados para oferecer suporte pedagógico a esses estudantes.”
Uma lacuna persistente, segundo Senkevics, é a alfabetização. A meta do PNE era erradicar o analfabetismo absoluto e reduzir em 50% a taxa de analfabetismo funcional entre pessoas com 15 anos ou mais. Apesar de o país ter conseguido obter uma taxa de alfabetização de 94,6% dessa parcela da população, o analfabetismo funcional não sofreu redução. É o que aponta o Indicador de Alfabetismo Funcional, elaborado pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), pelo Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), pelo Instituto Unibanco e pela Fundação Roberto Marinho.
De acordo com o levantamento, 29% dos brasileiros de 15 a 64 anos seguem nessa condição desde 2009. O analfabetismo absoluto é a incapacidade de ler e escrever frases simples em qualquer idioma, enquanto o funcional ocorre quando as pessoas sabem ler e escrever palavras ou frases curtas, mas não compreendem textos complexos e tampouco conseguem interpretar informações básicas do cotidiano, como instruções e notícias.
Já na educação superior, o atual PNE pretendia aumentar as matrículas de pessoas com 18 a 24 anos em cursos de graduação, além de ampliar a presença desses estudantes em instituições públicas. Ao analisar esse objetivo, o pesquisador José Marcelino de Rezende Pinto, da Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras de Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo (FFCLRP-USP), aponta um aspecto positivo: nos últimos 20 anos, houve uma expansão significativa da oferta de ensino superior público, principalmente por meio da criação de institutos federais e universidades em regiões remotas do país.
“Como resultado desse processo, durante o atual PNE, as matrículas em instituições públicas federais mais do que dobraram, sendo que a rede estadual também contribuiu com o avanço. Ainda assim, instituições públicas respondem hoje por apenas 15% das matrículas no ensino superior”, contabiliza Rezende Pinto, que é vice-presidente da Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação (Fineduca). No Brasil, segundo ele, as matrículas no setor privado, especialmente por meio da educação a distância (EaD), explodiram na última década motivadas por políticas como o Financiamento Estudantil (Fies) e o Programa Universidade para Todos (Prouni) (ver Pesquisa FAPESP nº 348).
Nesse contexto, Jacomini, da Unifesp, chama a atenção para a falta de mecanismos eficazes de avaliação e controle da qualidade do ensino oferecido por algumas instituições privadas, sobretudo em cursos a distância. De acordo com a pesquisadora, hoje, cerca de 70% dos pedagogos do país são graduados nessa modalidade, o que pode impactar negativamente sua formação. “Além disso, muitas redes de ensino têm dificuldades em atrair profissionais bem formados, na medida em que a carreira na educação pública pode ser menos atrativa do que em algumas escolas particulares”, aponta a pesquisadora, que analisa esses desafios em artigo publicado em 2024 na revista Ensaio: Avaliação e Políticas Públicas em Educação.
Atento à baixa atratividade da carreira docente na educação básica pública, o atual PNE estipulava que o rendimento médio desses professores devia se equiparar ao dos demais profissionais com escolaridade equivalente. Em 2023, esse valor atingiu 86,9% da média salarial nacional recebida por outras pessoas com a mesma formação. O percentual representa um avanço em relação aos salários dos professores em 2012, que correspondiam a 65,2% dos rendimentos de outras pessoas com o mesmo nível de escolaridade. “Porém a média nacional oculta distorções. Em alguns estados, a paridade só foi atingida porque os salários dos demais profissionais caíram, enquanto o valor recebido pelos docentes permaneceu estável”, lamenta Jacomini.
A falta de recursos para financiar políticas educacionais figura entre os principais entraves para o cumprimento do PNE, alerta o físico Nelson Cardoso Amaral, da Universidade Federal de Goiás (UFG) e presidente da Fineduca. Nesse sentido, ele recorda que um dos objetivos do plano atual era ampliar gradativamente o investimento em educação pública até o valor equivalente a 10% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro. Nos primeiros anos de vigência do plano, esse tipo de investimento cresceu e em 2016 chegou a 5,6% do PIB, segundo o Inep. Porém a Emenda Constitucional nº 95, estabelecida naquele mesmo ano, rompeu com essa trajetória de ascensão, ao impor um teto para os gastos públicos. Com isso, o valor atual retrocedeu ao patamar de 2012, que era de 5,1%. “A política de austeridade do governo federal desarticulou o alicerce orçamentário do PNE”, avalia o jurista Salomão Ximenes, da USP, e coordenador do Observatório de Políticas Educacionais do Grande ABC, financiado pela FAPESP.
Além da escassez de recursos que garantam o cumprimento de objetivos, Rezende Pinto aponta a existência de um desequilíbrio federativo no financiamento da educação. Em artigo publicado em 2024 na revista Educação e Sociedade, ele analisa que, embora os municípios sejam responsáveis por arcar com os gastos de mais de 60% das matrículas na educação básica – incluindo as etapas mais custosas, como as creches e a educação rural –, mais da metade dos recursos obtidos com arrecadação tributária em geral fica com o governo federal. “De cada R$ 5 investidos em educação, apenas R$ 1 vem da União”, contabiliza. O pesquisador considera que o governo federal deveria aumentar os recursos destinados à educação que são repassados a estados e municípios. Além disso, apesar de o próximo plano reiterar o compromisso de o país investir 10% do PIB em educação pública, ele restringe seu objetivo de financiamento à educação básica, desconsiderando o ensino superior.
O sociólogo Luiz Fernandes Dourado, da UFG, reforça a importância da instituição do Sistema Nacional de Educação (SNE) para garantir a efetiva cooperação federativa no âmbito da educação. Previsto na Constituição Federal de 1988 e no atual PNE, esse sistema deveria ter sido implantado em 2016. Sua proposta é favorecer a cooperação de redes de ensino por meio de ações da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, sob a coordenação de comissões nacionais e subnacionais.
Em março deste ano, o Senado aprovou o Projeto de Lei Complementar (PLP) 235, de 2019, que institui esse sistema. O projeto está sendo analisado pela Câmara dos Deputados. Com o SNE, segundo Dourado, seria possível contar com mais articulação entre políticas e programas educacionais e ter a definição concreta de compromissos, assim como mensurar a contribuição específica de cada ente federado para o cumprimento de objetivos nacionais. Dourado também é presidente da Associação Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae).
Para Talita Nascimento, diretora de relações governamentais do Todos Pela Educação, a responsabilização de gestores e entes federativos pelo não cumprimento de metas deve ser entendida como um meio de assegurar o acompanhamento contínuo da execução do plano, e não como punição. “Defendemos a criação de mecanismos para garantir transparência em todos os níveis governamentais”, diz. Isso abarca a exigência de que chefes do Executivo, incluindo prefeitos, governadores e o presidente da República, prestem contas das ações educacionais diretamente às casas legislativas.
A reportagem acima foi publicada com o título “Avanços parciais” na edição impressa nº 354, de agosto de 2025.
Projetos
1. Mudanças curriculares e melhoria do ensino público (nº 21/11390-0); Modalidade Programa Ensino Público; Pesquisadora responsável Márcia Aparecida Jacomini (Unifesp); Investimento R$ 197.344,69.
2. Observatório de Políticas Educacionais: Planejamento regional e governança democrática para a qualidade da educação no Grande ABC (nº 23/10239-2); Modalidade Pesquisa em Políticas Públicas; Pesquisador responsável Salomão Ximenes (UFABC); Investimento R$ 760.706,15.
Artigos científicos
AMARAL, N. C. O financiamento da educação no documento final da Conae 2024. Retratos da Escola. v. 18, n. 41. 2024.
BARBOSA, A. et al. As metas 17 e 18 do PNE (2014-2024) e a valorização do magistério no Brasil. Ensaio: Avaliação e Políticas Públicas em Educação. v. 125, n. 32. 2024.
ERNICA, M. Desigualdades educacionais no Brasil contemporâneo: Definição, medida e resultados. Dados. v. 68, n. 1. 2025.
FARENZENA, N. e REZENDE PINTO, J. M. Potenciais e limites do Fundeb para financiar as metas do Plano Nacional de Educação. Educação e Sociedade. v. 45. 2024.
Relatórios
Novo Painel de Monitoramento das Metas do Plano Nacional de Educação 2025. Brasília: MEC/Inep, 2025.
10 anos do Plano Nacional de Educação: Análise final da execução dos artigos, metas e estratégias da Lei nº 13.005/2014. Campanha Nacional pelo Direito à Educação, 2024.
Análise sobre o Projeto de Lei referente ao novo Plano Nacional de Educação (PL 2.614/2024). Todos pela Educação, 2025.
SENKEVICS, A. et al. (orgs.). Cadernos de estudos e pesquisas em políticas educacionais. Contribuições ao novo Plano Nacional de Educação II. MEC/Inep, 2023.
Christina Queiroz Pesquisa Fapesp
Responsável por definir metas para todas as etapas da educação pública e privada do Brasil, o atual Plano Nacional de Educação (PNE), criado pela Lei nº 13.005, de 2014, chega a seu último ano de vigência sem cumprir a maioria de seus objetivos. Mesmo assim, impulsionou avanços significativos no acesso a escolas, especialmente na educação infantil e no ensino fundamental. Pesquisadores analisam que essa trajetória de ascensão foi impactada negativamente pela pandemia de Covid-19 e pela falta de financiamento adequado para o desenvolvimento de políticas públicas.
Com foco na universalização do acesso à educação básica, o PNE teve sua primeira edição entre 2001 e 2011, sendo que de 2012 a 2014 o país ficou sem plano. Privilegiando ações na mesma direção, o PNE em vigor atualmente, que é o segundo criado depois da Lei de Diretrizes e Bases (LDB), de 1996, tinha a previsão de acabar em 2024. Porém ele foi prorrogado pelo Congresso Nacional até dezembro de 2025.
De acordo com levantamento da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, somente quatro de suas 20 metas foram cumpridas. Uma delas foi aumentar as matrículas de alunos na educação profissional técnica de nível médio. O PNE também previa elevar as médias do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb), em todas as etapas do ensino. O quarto propósito alcançado era elevar o percentual de professores com pós-graduação na educação básica. Outra meta se refere ao crescimento do número de docentes no ensino superior com mestrado. A proposta era titular 60 mil pessoas anualmente, objetivo que foi superado em 2017, mas sofreu uma leve queda em 2022, quando 59,3 mil professores se tornaram mestres.
Além desses objetivos, o PNE vigente estabelecia que até o seu término todas as crianças brasileiras de 4 e 5 anos teriam acesso à educação infantil. Os resultados mostram que, em 2024, o país ficou próximo da meta, chegando a 94,6%, conforme relatório do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), do Ministério da Educação (MEC), publicado em junho (ver gráfico abaixo). No ano passado, 5,8 milhões de crianças nessa faixa etária frequentavam escolas, enquanto outras 425 mil, ou 5,4% do total, estavam excluídas das instituições de ensino.
Até o final da vigência do plano, 50% das crianças brasileiras com até 3 anos deveriam estar frequentando creches, porém o percentual ficou em 41,2% em 2024, segundo levantamento do Inep. Isso significa que 4,8 milhões de alunos nessa faixa etária estavam na escola naquele ano, enquanto outros 6,8 milhões ficaram de fora. Em 2016, cerca de 3,8 milhões de crianças com essa idade frequentavam escolas, ou 31,8% do total, e outras 8,3 milhões não estavam matriculadas.
“Ao longo da vigência do atual PNE, o Brasil melhorou a cobertura da educação infantil. Embora as metas não tenham sido alcançadas, há que se comemorar a inclusão de mais de 1,5 milhão de crianças de até três anos em creches”, pondera Alvana Maria Bof, coordenadora-geral de Estudos Educacionais do Inep e uma das autoras do levantamento. De acordo com o relatório do 5º Ciclo de Monitoramento das Metas do Plano Nacional de Educação, de 2024, no entanto, parte do avanço se deve à redução da demanda, na medida em que o número de pessoas em idade pré-escolar caiu no país.
No ensino fundamental, parte da proposta era universalizar o acesso para toda a população de 6 a 14 anos. O objetivo não se concretizou, mas o país conseguiu sair do patamar de 96,7% registrados em 2012 para 98% dos estudantes dessa faixa etária matriculados nas escolas em 2018, como informa o Inep. A partir de 2019, contudo, esses avanços retrocederam e, em 2024, o percentual era de 95,8%.
O plano previa ainda que pelo menos 95% dos alunos concluíssem essa etapa de ensino até os 16 anos. O valor saiu do patamar de 68,2%, em 2012, para 85,9%, em 2024. Outra meta buscava universalizar o acesso à escola para estudantes de 15 a 17 anos. O Brasil chegou perto. Em 2024, 94,7% dos alunos dessa faixa etária estavam matriculados em escolas, contra o percentual de 88,8% registrado em 2012. Mesmo assim, cerca de 618 mil estudantes de 6 a 17 anos permaneciam sem acesso a instituições de ensino no ano passado, segundo levantamento da Campanha Nacional pelo Direito à Educação
Para a pedagoga Márcia Aparecida Jacomini, da Universidade Federal de São Paulo (Unifesp), o fechamento de escolas em 2020 e 2021, por causa da pandemia, foi um dos motivos que levaram ao descumprimento de algumas metas. “Muitos estudantes abandonaram os estudos ou não tiveram aprendizagem adequada, devido à falta de acesso a dispositivos para participar de aulas on-line”, considera. O pesquisador na área de educação Adriano Souza Senkevics, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), concorda. “A pandemia rompeu com uma trajetória ascendente de ampliação de acesso em todas as etapas da educação básica”, lamenta.
Ao fazer um balanço do PNE, o sociólogo Maurício Ernica, da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), avalia que o descumprimento da maioria dos objetivos não torna o plano irrelevante. “Os propósitos estipulados funcionam como ‘enunciados de ambição’ e, muitas vezes, propõem avanços maiores do que as capacidades institucionais e orçamentárias de governos”, diz. “Ainda assim, essas formulações cumprem a função de dar uma direção à ação governamental e à mobilização social.”
No entanto, apesar de reconhecer o valor do plano como uma orientação normativa, Ernica aponta as desigualdades educacionais como o principal problema do legado deixado pelo atual PNE. De acordo com o pesquisador, ao estabelecer percentuais médios de atendimento que devem ser cumpridos em cada etapa de ensino, a proposta acaba escondendo defasagens de aprendizagem entre meninos e meninas, alunos pretos, pardos e brancos e estudantes com diferentes níveis socioeconômicos. É o que acontece no ensino médio, por exemplo (ver gráfico abaixo). Em 2023, 55% dos jovens entre 15 e 17 anos frequentavam ou concluíram essa etapa escolar, sendo a maioria branca. “Os percentuais de acesso à escola entre pessoas negras e indígenas são mais baixos do que a média nacional e o PNE atual não estabelece mecanismos para lidar com essa questão”, destaca.
Em artigo publicado neste ano na revista Dados, Ernica e colaboradores constataram que, no Brasil, o aumento das notas do Ideb em determinadas escolas e redes de ensino está associado ao crescimento das desigualdades. Isso significa, segundo o pesquisador, que avanços nas médias de desempenho escolar tendem a ser puxadas por grupos sociais específicos, como alunos brancos e de níveis socioeconômicos mais altos, enquanto entre estudantes negros e de níveis socioeconômicos baixos a aprendizagem não segue o mesmo padrão de aumento (ver Pesquisa FAPESP nº 264).
Nesse cenário, o pesquisador defende a criação de políticas públicas voltadas a estudantes de grupos sociais mais expostos ao risco de ter desempenho baixo. A pesquisa analisou dados da proficiência dos estudantes de todos os municípios brasileiros medidos pelo Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb). Os pesquisadores avaliaram, para cada município, o nível de aprendizagem do conjunto dos estudantes e as desigualdades de aprendizagem entre grupos sociais definidos por raça, sexo e nível socioeconômico.
“O próximo plano, previsto para vigorar a partir de 2026, incorpora avanços significativos em relação ao combate das desigualdades de aprendizagem”, informa José Francisco Soares, professor emérito da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). “Entre outros pontos, ele determina que as disparidades no desempenho entre diferentes grupos sociais constituem resultados a serem monitorados e enfrentados pelas redes de ensino”, acrescenta o pesquisador. De acordo com Soares, por causa dessa mudança, o Ideb deverá ser substituído ou complementado por um novo instrumento, que não apenas meça os níveis de desempenho, como também monitore desigualdades entre grupos sociais. Segundo Ernica, o novo PNE deverá dar visibilidade para as modalidades educacionais de educação do campo, indígena, quilombola e bilíngue de surdos.
Para Andressa Pellanda, coordenadora-geral da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, o próximo PNE avança em relação à edição vigente ao incorporar objetivos direcionados a populações historicamente vulneráveis. Ela destaca que o novo plano dá maior atenção à educação digital, embora apresente lacunas nesse sentido. “O ensino de tecnologia tem foco instrumental, abordando questões de acesso e conectividade, sem incorporar perspectivas críticas e objetivos voltados à educação midiática”, analisa.
Outros problemas do PNE que se encerra em 2025 envolvem o atendimento escolar a alunos da educação especial. Com a proposta de acolher em classes comuns 95% da população de 4 a 17 anos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e com altas habilidades ou superdotação, o plano conseguiu contemplar 41,8% dessa parcela da população até 2024. Considerando a série histórica, o percentual equivalente em 2013 era de 37%. “O país obteve um pequeno avanço na inclusão de alunos com deficiência em classes comuns, mas não garantiu condições adequadas para a sua aprendizagem”, afirma Senkevics, do Ipea. “Isso inclui o uso de recursos de acessibilidade, como rampas, elevadores adaptados e tecnologias assistivas, a exemplo de leitores de tela e legendas, além da presença de profissionais capacitados para oferecer suporte pedagógico a esses estudantes.”
Uma lacuna persistente, segundo Senkevics, é a alfabetização. A meta do PNE era erradicar o analfabetismo absoluto e reduzir em 50% a taxa de analfabetismo funcional entre pessoas com 15 anos ou mais. Apesar de o país ter conseguido obter uma taxa de alfabetização de 94,6% dessa parcela da população, o analfabetismo funcional não sofreu redução. É o que aponta o Indicador de Alfabetismo Funcional, elaborado pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), pelo Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), pelo Instituto Unibanco e pela Fundação Roberto Marinho.
De acordo com o levantamento, 29% dos brasileiros de 15 a 64 anos seguem nessa condição desde 2009. O analfabetismo absoluto é a incapacidade de ler e escrever frases simples em qualquer idioma, enquanto o funcional ocorre quando as pessoas sabem ler e escrever palavras ou frases curtas, mas não compreendem textos complexos e tampouco conseguem interpretar informações básicas do cotidiano, como instruções e notícias.
Já na educação superior, o atual PNE pretendia aumentar as matrículas de pessoas com 18 a 24 anos em cursos de graduação, além de ampliar a presença desses estudantes em instituições públicas. Ao analisar esse objetivo, o pesquisador José Marcelino de Rezende Pinto, da Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras de Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo (FFCLRP-USP), aponta um aspecto positivo: nos últimos 20 anos, houve uma expansão significativa da oferta de ensino superior público, principalmente por meio da criação de institutos federais e universidades em regiões remotas do país.
“Como resultado desse processo, durante o atual PNE, as matrículas em instituições públicas federais mais do que dobraram, sendo que a rede estadual também contribuiu com o avanço. Ainda assim, instituições públicas respondem hoje por apenas 15% das matrículas no ensino superior”, contabiliza Rezende Pinto, que é vice-presidente da Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação (Fineduca). No Brasil, segundo ele, as matrículas no setor privado, especialmente por meio da educação a distância (EaD), explodiram na última década motivadas por políticas como o Financiamento Estudantil (Fies) e o Programa Universidade para Todos (Prouni) (ver Pesquisa FAPESP nº 348).
Nesse contexto, Jacomini, da Unifesp, chama a atenção para a falta de mecanismos eficazes de avaliação e controle da qualidade do ensino oferecido por algumas instituições privadas, sobretudo em cursos a distância. De acordo com a pesquisadora, hoje, cerca de 70% dos pedagogos do país são graduados nessa modalidade, o que pode impactar negativamente sua formação. “Além disso, muitas redes de ensino têm dificuldades em atrair profissionais bem formados, na medida em que a carreira na educação pública pode ser menos atrativa do que em algumas escolas particulares”, aponta a pesquisadora, que analisa esses desafios em artigo publicado em 2024 na revista Ensaio: Avaliação e Políticas Públicas em Educação.
Atento à baixa atratividade da carreira docente na educação básica pública, o atual PNE estipulava que o rendimento médio desses professores devia se equiparar ao dos demais profissionais com escolaridade equivalente. Em 2023, esse valor atingiu 86,9% da média salarial nacional recebida por outras pessoas com a mesma formação. O percentual representa um avanço em relação aos salários dos professores em 2012, que correspondiam a 65,2% dos rendimentos de outras pessoas com o mesmo nível de escolaridade. “Porém a média nacional oculta distorções. Em alguns estados, a paridade só foi atingida porque os salários dos demais profissionais caíram, enquanto o valor recebido pelos docentes permaneceu estável”, lamenta Jacomini.
A falta de recursos para financiar políticas educacionais figura entre os principais entraves para o cumprimento do PNE, alerta o físico Nelson Cardoso Amaral, da Universidade Federal de Goiás (UFG) e presidente da Fineduca. Nesse sentido, ele recorda que um dos objetivos do plano atual era ampliar gradativamente o investimento em educação pública até o valor equivalente a 10% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro. Nos primeiros anos de vigência do plano, esse tipo de investimento cresceu e em 2016 chegou a 5,6% do PIB, segundo o Inep. Porém a Emenda Constitucional nº 95, estabelecida naquele mesmo ano, rompeu com essa trajetória de ascensão, ao impor um teto para os gastos públicos. Com isso, o valor atual retrocedeu ao patamar de 2012, que era de 5,1%. “A política de austeridade do governo federal desarticulou o alicerce orçamentário do PNE”, avalia o jurista Salomão Ximenes, da USP, e coordenador do Observatório de Políticas Educacionais do Grande ABC, financiado pela FAPESP.
Além da escassez de recursos que garantam o cumprimento de objetivos, Rezende Pinto aponta a existência de um desequilíbrio federativo no financiamento da educação. Em artigo publicado em 2024 na revista Educação e Sociedade, ele analisa que, embora os municípios sejam responsáveis por arcar com os gastos de mais de 60% das matrículas na educação básica – incluindo as etapas mais custosas, como as creches e a educação rural –, mais da metade dos recursos obtidos com arrecadação tributária em geral fica com o governo federal. “De cada R$ 5 investidos em educação, apenas R$ 1 vem da União”, contabiliza. O pesquisador considera que o governo federal deveria aumentar os recursos destinados à educação que são repassados a estados e municípios. Além disso, apesar de o próximo plano reiterar o compromisso de o país investir 10% do PIB em educação pública, ele restringe seu objetivo de financiamento à educação básica, desconsiderando o ensino superior.
O sociólogo Luiz Fernandes Dourado, da UFG, reforça a importância da instituição do Sistema Nacional de Educação (SNE) para garantir a efetiva cooperação federativa no âmbito da educação. Previsto na Constituição Federal de 1988 e no atual PNE, esse sistema deveria ter sido implantado em 2016. Sua proposta é favorecer a cooperação de redes de ensino por meio de ações da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, sob a coordenação de comissões nacionais e subnacionais.
Em março deste ano, o Senado aprovou o Projeto de Lei Complementar (PLP) 235, de 2019, que institui esse sistema. O projeto está sendo analisado pela Câmara dos Deputados. Com o SNE, segundo Dourado, seria possível contar com mais articulação entre políticas e programas educacionais e ter a definição concreta de compromissos, assim como mensurar a contribuição específica de cada ente federado para o cumprimento de objetivos nacionais. Dourado também é presidente da Associação Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae).
Para Talita Nascimento, diretora de relações governamentais do Todos Pela Educação, a responsabilização de gestores e entes federativos pelo não cumprimento de metas deve ser entendida como um meio de assegurar o acompanhamento contínuo da execução do plano, e não como punição. “Defendemos a criação de mecanismos para garantir transparência em todos os níveis governamentais”, diz. Isso abarca a exigência de que chefes do Executivo, incluindo prefeitos, governadores e o presidente da República, prestem contas das ações educacionais diretamente às casas legislativas.
A reportagem acima foi publicada com o título “Avanços parciais” na edição impressa nº 354, de agosto de 2025.
Projetos
1. Mudanças curriculares e melhoria do ensino público (nº 21/11390-0); Modalidade Programa Ensino Público; Pesquisadora responsável Márcia Aparecida Jacomini (Unifesp); Investimento R$ 197.344,69.
2. Observatório de Políticas Educacionais: Planejamento regional e governança democrática para a qualidade da educação no Grande ABC (nº 23/10239-2); Modalidade Pesquisa em Políticas Públicas; Pesquisador responsável Salomão Ximenes (UFABC); Investimento R$ 760.706,15.
Artigos científicos
AMARAL, N. C. O financiamento da educação no documento final da Conae 2024. Retratos da Escola. v. 18, n. 41. 2024.
BARBOSA, A. et al. As metas 17 e 18 do PNE (2014-2024) e a valorização do magistério no Brasil. Ensaio: Avaliação e Políticas Públicas em Educação. v. 125, n. 32. 2024.
ERNICA, M. Desigualdades educacionais no Brasil contemporâneo: Definição, medida e resultados. Dados. v. 68, n. 1. 2025.
FARENZENA, N. e REZENDE PINTO, J. M. Potenciais e limites do Fundeb para financiar as metas do Plano Nacional de Educação. Educação e Sociedade. v. 45. 2024.
Relatórios
Novo Painel de Monitoramento das Metas do Plano Nacional de Educação 2025. Brasília: MEC/Inep, 2025.
10 anos do Plano Nacional de Educação: Análise final da execução dos artigos, metas e estratégias da Lei nº 13.005/2014. Campanha Nacional pelo Direito à Educação, 2024.
Análise sobre o Projeto de Lei referente ao novo Plano Nacional de Educação (PL 2.614/2024). Todos pela Educação, 2025.
SENKEVICS, A. et al. (orgs.). Cadernos de estudos e pesquisas em políticas educacionais. Contribuições ao novo Plano Nacional de Educação II. MEC/Inep, 2023.
Christina Queiroz Pesquisa Fapesp